Eräs kuntavaikuttaja sanoi kerran, että kunnan organisaatiossa luottamusmiehen tehtävänä on luottaa ja virkamiehen tehtävänä on hoitaa virkaansa. Näinhän se menee kun asiat ovat kunnossa. Olin tekemässä silloin kunnan kanssa mittavaa kehittämisprojektia. Tavoitteet olivat selvät ja roolijako myös. Ei tarvinnut vääntää kättä, kun kaikki tiesivät mihin pyritään ja mikä kenellekin kuuluu. Henkilö johti isohkon kaupungin hallitusta. Ja ihan menestyksellisesti johtikin.

Tapaus tuli mieleen, kun lueskelin EU:sta ja Västrasta kuvauksia Raaseporin lautakuntaorganisaation uudistushankkeista. Valtuustossa keskusteltiin vallasta ja siitä ovatko virkamiehet viemässä valtaa luottamusmiehiltä, kun esittävät, että johonkin lautakuntaan vietäisiin vähemmän asioita kuin aikaisemmin. En kuullut keskusteltavan siitä, miksi näin tehtäisiin. En myöskään koko tämän organisaatiotoimikunnan työn aikana kuullut puhuttavan siitä, mikä merkitys lautakuntarakenteella on Raaseporin talouteen ja kuinka tehdyt ratkaisut vaikuttavat esimerkiksi talouden tasapainottamiseksi laaditun toimenpideohjelman toteutumiseen. Tässä on tainnut unohtua kouluaikaisen rehtorini ohje: ”Pääasia on että pääasiat ovat kunnossa. Sivuasia on, että sivuasiat ovat kunnossa”.

Valtuustossa esitettiin ja väiteltiin siitä, lisääntyykö demokratia kun pikkuasioita tuodaan lautakuntiin. Demokratiaa on se, että luottamusmiesorganisaatio määrää suunnan ja periaatteet, ei se, että kajotaan lillukanvarsiin. Virkamiesorganisaation tehtävänä on ohjata työprosessit tehokkaiksi ja tarjota kuntalaisille laadukkaita palveluita.

Hommat sujuvat, kun molemmilla puolilla on yhtäläinen ymmärrys pää- ja sivuasioista. Kun näin ei ole, niin lautakunnat hukkuvat turhanpäiväisiin pikkuasioihin ja näin virkamiesorganisaatiolta viedään mahdollisuus tarjota laadukkaat palvelut kuntalaisille.

(Julkaistu EU:ssa 9.9.2012)

Raaseporin kaupunginhallituksen esityslistalla oli 3.9. sääntötoimikunnan työn pohjalta valmisteltu esitys Raaseporin luottamuselinten rakenteeksi vuonna 2013. Toimikunnan puheenjohtajan mukaan (EU 19.8.2012) uudistuksella pyritään selkeyttämään Raaseporin päätöksentekoprosesseja. Tavoite on hyvä, mutta ehdotuksen toteuttaminen ei kyllä johda tavoitteeseen.

Onnistunut kohta esityksessä on lautakuntien pienenevä kokoonpano. Kun valtuuston koko pienenee lähes kolmanneksella, on todella syytä pienentää myös lautakuntien kokoa. Pienempi lautakunta toimii myös aina tehokkaammin. Sen sijaan ehdotukseen liittyvä vaatimus, että enemmistö lautakuntien jäsenistä on valtuutettuja, on hyvin ristiriitainen. Kun kaikki valtuutetut eivät ryhdy lautakuntien jäseniksi, saattaa yhdelle valtuutetulle tulla kolme, jopa neljä lautakuntajäsenyyttä. Tämä on sellaista vallan keskittämistä, joka on jo kuntalain hengen vastaista. ”Uudistus” kaventaa myös selvästi kuntalaisten kosketuspintaa luottamusmieshallintoon ja vaikeuttaa siten keskinäistä yhteydenpitoa. Ongelmaksi tämä kohta nousee myös pienille valtuustoryhmille, joita on enemmistö.

Esityksen suurimmat ongelmat liittyvät perusturvan ja sivistystoimen lautakuntarakenteisiin. Perusturvan tilaaja-tuottaja malli halutaan kuopata. Tämä on surullista. Organisaatiomalli on moderni ja se vastaa nykyajan haasteita. Se myös asettaa johdolle ja esimiehille vahvat haasteet selkeyttää hallintoa, palveluprosesseja ja palvelutuotannon taloutta ja laskentajärjestelmää. Tilaaja-tuottaja malli otettiin käyttöön ilman perusteellista perehtymistä ja toimivaa ohjausjärjestelmää. Tuloksena oli anarkia ja valtapeli, ja surkea epäonnistuminen. Nyt tilannetta yritetään korjata palaamalla traditionaaliseen organisaatiomalliin, mutta luomalla taas konflikteille altis rakenne. Lautakunnalle alisteinen strategiajaosto soittelisi takuuvarmasti ensiviulua ja lautakunta menettäisi johtavan roolinsa sille, kuten se edellisessä ratkaisussa menetti sen tuotantojohtokunnalle. Entä mikä on tuotantojaoston rooli – jäänne menneestä mallista? Tässä on jälleen perustehtävänsä ja vastuidensa puolesta epäselvä ja konfliktialtis ratkaisu.

Ehdotuksen toinen rakenteellinen ongelmapiste on sivistystoimen sektorin lautakuntarakenne. Sektorilautakunnan syrjään synnytettäisiin lautakuntien nappulaliiga, ja vieläpä ilman kytkentää päälautakuntaan. Tällainen ratkaisu johtaa toiminnan sirpaloitumiseen ja päätöksenteon hajanaisuuteen. Onkohan tässä pyritty ratkomaan operatiivisen tason ongelmia eristämällä ikävät asiat sektorilautakunnan ulkopuolelle?

Kokonaisuutena toimikunnan esityksestä paistaa läpi vahva keskittämispyrkimys ja virkamiesorganisaation roolin kasvattaminen. Yhdyskuntateknisen lautakunnan kohdalla tämä onkin selvästi kirjoitettu ulos. Esitetyssä muodossa toimikunnan ehdotus heikentää ja hämärtää luottamusmiestasoista ohjausta virkamiesjohdon eduksi ja sen aseman vahvistamiseksi.

Toimikunnan puheenjohtaja sanoo em. lehtikirjoituksessa, että ”rakenne ei yksin ratkaise isoja ongelmia, vaan haasteisiin on tartuttava hallintomallista riippumatta”. Ei rakenne niitä ongelmakohtia saisi lisätäkään.

Taas on pantu koulut paremmuusjärjestykseen ylioppilaskirjoituksissa saavutetun menestyksen perusteella. Ja taas kiistellään siitä onko järjestykseen paneminen oikein, vai seuraako siitä enemmän haittoja kuin hyötyjä. Ja kuvaako mittaustapa koulun hyvyyttä vai ei. Samat keskustelut käydään nyt vuosittain touko/kesäkuun vaihteessa. Ja samat argumentit esitetään. Keskustelu ei jalostu, eikä mikään muutu. Tuskin listoja pelkkään tirkistelyyn käytetään. Lapsiperheet epäilemättä käyttävät niitä, ainakin kasvukeskuksissa, valitessaan opinahjoa lapsilleen. Mitä tästä pitäisi ajatella?

Kaksi asiaa näyttää selvältä; ensiksikin perheet haluavat valita lapsilleen riittävän hyvän koulun ja tarvitsevat tietoa päätöksensä tueksi. Juuri näin päätöksiä tuleekin tehdä. Ja toiseksi, koulut ja kouluviranomaiset ovat huomattavan penseitä sekä itse mittaamisen että pätevien mittareiden kehittämisen suhteen. He kyllä kritisoivat ja mitätöivät median käyttämiä mittareita, mutta ovat kuuroja ulkopuolisille odotuksille.

Koulujen haluttomuus pätevään suorituksen arviointiin on kuvaavaa koko julkishallinnolle. Poikkeuksia tästä ovat viime aikoina olleet valtion virastojen ja laitosten ylin johto. Heille tehdään jo yleisesti ns. johtajasopimukset tavoitteineen ja mittareineen. Arviointikriteerit ovat monipuoliset ja perusteellisesti harkitut.  Sen sijaan muuta henkilöstöä arvioidaan usein esimies-alainen keskusteluissa, joissa arviointien systemaattisuus ontuu usein pahasti ja sisältävät runsaasti virhelähteitä. Arvioitavan henkilön oikeusturva edellyttää objektiivisia mittareita ja puolueetonta arvioijaa. Tämä täytyy taata myös koulujen ja opettajien arvioinneissa.

Pelko objektiivisuuden puutteesta saattaa olla yksi syy arviointien karttamiseen, mutta on varmaan monia muitakin. Psykologisella tasolla arvioinnin kohteena on tietysti aina ikävä olla, varsinkin jos itse tietää, ettei arvioinnin tulos mairittele. Saattaa olla myös kysymys vääristyneestä minäkuvasta. Työntekijä (tai organisaatio, esim. koulu) pitää yllä kuvaa omasta erinomaisuudestaan ja asiantuntemuksestaan, vaikka käsitys ympäristön näkökulmasta onkin epärealistinen tai jopa katteeton. Koululaitos tuntuu elävän siinä illuusiossa, että se takaa asuinpaikasta, koulusta ja opettajasta riippumatta joka puolella lapsille yhdenveroisen opetuksen (tämähän on kaikkien asiantuntijayhteisöjen unelma).

Olin muutamia vuosi sitten vetäjänä kehittämisohjelmassa, johon osallistui mm. kymmenkunta kouluyhteisön kehittäjää, kaikki taustaltaan opettajia. Heidän keskeisin työssään kohtaama ongelma oli luokkien sulkeutuneisuus. Asioita ja ongelmia oli vaikeata nostaa käsittelyyn opettajien vastentahtoisuuden takia. Avoimesti puhuttiin lasten ja perheiden ongelmista, mutta henkilökohtaisiin työhön liittyviin ongelmiin ei haluttu puuttua. Niiden kohdalla yhteisissä kehittämispalavereissa katseltiin seiniä.

Kouluista ja koulujen toiminnasta on paljon ristiriitaisia käsityksiä. Yleisellä tasolla suitsutetaan Pisa-menestystä, mikä onkin todella hieno asia. Toisaalta mittauksissa nuorten koulutyytyväisyydestä, kansainväliset vertailutulokset eivät ole olleet meille kovin mairittelevia.

Koulun toiminnan ohjaus perustuu vahvaan itseohjautuvuuteen. Siinä missä muiden toimialojen ohjauksen lähtökohtana on joko tuotanto- ja palveluprosessin virheettömyys tai tuotteen/palvelun lopputulos, perustuu koulun toiminta vahvasti opettajien osaamisen ja taitojen standardointiin. Laatua pyritään tuottamaan panostamalla opettajien perus- ja jatkokoulutukseen sekä kehittämällä koulun opetusohjelmia. Riittääkö tämä?

Riittäisi, jos aikaisemmin mainittu unelma olisi totta. Mutta kun se ei ole. Opettajien ja koulujen keskinäiset erot ovat merkittävät.  Käytetäänpä yksilöiden tai yhteisöjen arvioinnissa melkeinpä mitä kriteeriä tahansa, järjestyvät havainnot aina lähelle ns. normaalijakautumaa. Vahva keskinkertaisuus on vallitseva; noin 75-80 % meistä kuuluu siihen ja sen varassa me pärjäämme hyvin. Skaalan toisessa ääripäässä on se huippuopettajien 10–15 %, joka sopii hyvin malliksi meille keskinkertaisille. Toisen ääripään 10–15 % ovat sitten niitä, joiden monesta eri syytä tulisi ehkä työskennellä jossain muualla, kuin lastemme parissa. Ihmisten halu ja kyky seurata aikaansa ja päivittää osaamistaan ja asenteitaan vaihtelee suuresti. Kaikki eivät myös ikääntyessään säilytä persoonallista joustoa ja kiinnostusta uuteen. Parhaimmillaan säännöllinen toiminnan arviointi ”pakottaa” ylläpitämään ja kehittämään sekä yksilöllistä että yhteisöllistä osaamista.

Isoja eroja on myös työyhteisöjen laadussa. Siinä missä joku yhteisö saa hengen päälle ja tekee ihmeitä, toisessa vallitsee kyräilevä tunkkainen ilmapiiri ja tulokset hipovat juuri ja juuri rimaa. Tähänkin ongelmaan arviointi tarjoaa usein tehokkaita lääkkeitä.

On runsaasti syitä, miksi mittaaminen ja sen kehittäminen on todella tärkeätä. Syytä on myös myöntyä ulkopuolisten tahojen, niin asiakkaiden (koululaiset ja perheet) kuin mediankin osallisuuteen arvion suorittamisessa.

(Julkaistu Etelä-Uusimaassa 13.5.2012)

Viime torstain EU:ssa (EU, 10.5.; myös VN, 9.5.) käsiteltiin Raaseporin kaupunginhallituksen päätöstä luopua perusturvan tilaaja-tuottaja mallista. Päätös herättää monia sekä malliin ja sen soveltamiseen että päätösprosessiin liittyviä kysymyksiä. Lukeman perusteella voi varmasti sanoa, että päätösprosessi oli sisältänyt piirteitä, joiden ei tulisi kuulua terveeseen hallintokäytäntöön. Ilman niitä ei olisi synnytetty sitä dramatiikkaa, jossa sääntökomitean varapuheenjohtaja lyö hanskat pöytään ja eroaa siltä istumalta. Mutta jos jätetään päätöksenteon prosessi, niin kuinka on tulkittava itse päätöstä ja sen sisältöä?

Raaseporin kaupunki rupesi soveltamaan tilaaja-tuottajamallia organisaationsa rakennemallina perustamisestaan lähtien. Tarkoituksena ilmeisesti oli rakentaa koko organisaatio ko. ajattelun pohjalta, mutta ainoastaan perusturva on näin menetellyt. Hiljan valmistuneen Raasepori-prosessin raportin mukaan perusturva on ainoa yksikkö, jossa TI-TU malli on toiminut suhteellisen hyvin. Yllättävää onkin miksi juuri siitä päätettiin luopua sääntökomitean työn ollessa kesken.

En tiedä, miksi mallia aikanaan ryhdyttiin soveltamaan, mutta voin arvata. Julkisissa organisaatioissa on erittäin tavallista tehdä paperinmakuisia muutoksia ja rakenteita, jotta voidaan osoittaa, että eletään ajassa. Vähemmän tärkeäksi usein jää itse muutoksen toteutus. Tämän kaltaisen muutoksen onnistunut läpivienti edellyttää johdolta visiota ja asiantuntemusta, henkilöstöltä kyseenalaistavaa asennetta ja kaikilta yhdessä sitkeätä perusteellisuutta. Vasta 2-3 vuoden sitkeän työn jälkeen voidaan arvioida onnistumista ja epäonnistumista tai ylimalkaan mallin toimivuutta. Kaupunginhallituksen puheenjohtaja kommentoi tätä sanomalla, että ”malli ei ole ollut vielä tarpeeksi kauan käytössä sen (= onnistumisen) arvioimiseksi”. Tässä hän on epäilemättä jonkinlaisen ajatusharhan vallassa. Kyllä tässä ajassa olisi jo nähty selvät hyödyt ja haitat, mikäli mallia olisi sisään ajettu asian vaatimalla sitkeydellä.  Hänen olisikin pitänyt sanoa, että ”emme ole osanneet soveltaa mallia emmekä ymmärtäneet mitä se meiltä vaatii”. Kun näin ei ole tehty, voidaan syy vierittää mukavasti mallin niskaan, eikä tarvitse itse mennä peilin ääreen.

Tilaaja-tuottaja rakennetta on sovellettu monissa kuntaorganisaatioissa menestyksellisesti runsaan parinkymmenen vuoden ajan. Jokainen rakennemalli edellyttää hyvää suunnittelua ja sisäänajoa. Jokainen malli tarjoaa myös erityisiä hyötyjä, jos haittojakin. TI-TU malli muodostaa organisaation sisälle eräänlaiset ”markkinat”, kun roolit erilaistuvat ja osa porukkaa (pieni ja tehokas tilaaja) erikoistuu palvelun strategiseen ohjaukseen ja palveluiden ostamiseen (myös kaikki viranomaistehtävät kuuluvat tälle yksikölle). Toinen (ja isompi) puoli erikoistuu palvelutuotantoon sekä sen laadun ja kustannustehokkuuden kehittämiseen. Tässä tietysti nousee kysymys, miksi pitäisi leikkiä tällaista ”markkina-leikkiä”. Siksi, että TI-TU mallin soveltaminen valmistaa organisaation kilpailun maailmaan. Uutta rakennetta suunniteltaessa usein sovitaan, että sitä rakennetaan esim. vuoden verran ja sen jälkeen harjoitellaan ja hiotaan 1-2 vuotta ja sen jälkeen organisaatio avataan vähittäin kilpailulle. Kilpailuhan tässä on perustarkoitus. Sitä kaivataan ainakin siinä määrin, että varmistetaan oma kilpailukyky, osaamisen kasvu ja omien resurssien tehokas käyttö. Kysymys markkinoista myös ratkaisee sen, mihin palveluihin mallia voi soveltaa ja mihin ei. Suuri osa kunnan toiminnoista vertautuu hyvin markkinaehtoisiin palveluihin ja malli on siten hyvin laajalti sovellettavissa. Itse asiassa helpointa mallin soveltaminen on kokemusten mukaan ollut teknisten palveluiden kohdalla, edellyttäen, että potentiaalisia toimittajia on riittävästi tarjolla.

Jokainen organisaatiomalli painottaa joitakin erityisiä osaamisia. Jos pitäisi valita tilaaja-tuottaja mallin tärkein osaamisalue, joka on hiottava todella pitkälle, on se epäilemättä sisäinen laskenta ja erityisesti palveluiden yksikkökustannusten hallinta. Ilman sitä mallin kokeilussa ei ole mitään ideaa. Ilman sitä ei myöskään johtamisella ole oikeata fokusta.

Raaseporin tavassa soveltaa TI-TU ajattelua organisaation perusrakenteena näyttävät potentiaaliset hyödyt jääneen toteutumatta, mutta haitat toteutuneet. Pahimmillaanhan malli kasvattaa vain byrokratiaa kun molemmille puolille organisoidaan osin samoja toimintoja. Tilaajan rooli näyttää myös jääneen liian heikoksi tai tilaaja ei osannut ottaa roolia haltuunsa, jolloin siitä on tullut mekaaninen ”ostaja” kokonaistoiminnan ohjaajan asemesta. Tähän viitanne kaupunginhallituksen puheenjohtajan kommentti ”mallista luopuminen tuo perusturvalautakunnalle myös lisää sen kaipaamaa vaikutusvaltaa”.  Voi myös käydä niin, ettei ole markkinoita, joita vastaan mitataan omaa kyvykkyyttä, tai niin kuin Raaseporin tilanteessa, että yhtäkkiä päätetäänkin tuottaa kaikki palvelut itse, jolloin mallilta putoaa pohja. Ehkä tässä TI-TU mallin soveltamisessa suurin ongelma on kuitenkin ollut mallin suurpiirteinen soveltaminen, ilman täsmällisten palvelutuotteiden ja niiden hintojen määrittämistä. Näin vanhat ohjausjärjestelmät eivät uusiudu, ja vanha normiohjausjärjestelmä jatkaa elämäänsä uusissa kuorissa. Siinä järjestelmässä lautakunnat ja vastuuhenkilöt miettivät pääasiassa omaa valtaansa, eivätkä tulostavoitteitaan. Raasepori-prosessin raportista käy selvästi ilmi, ettei perusturvalautakunta ole oivaltanut, millaista roolia malli siltä edellyttää.  Jostain syystä näissä kuntaorganisaatioissa valtaa haluavat kaikki lisää, mutta harva kaipaa lisää selkeitä ja haastavia tavoitteita.

Tässä tilanteessa kaupunginhallituksen päätös oli asiallisesti epäilemättä ainoa oikea. Mutta kun tyylipisteet jäävät korkeintaan välttäviksi, lienee merkittävimpänä seuraamuksena luottamuspääoman hupeneminen. Valtuustolla on kesällä edessään hankala dilemma. Hyväksymällä kaupunginhallituksen kannan valtuusto palauttaa voimaan alkuperäisen mallin, jonka ihmiset toki hallitsevat, mutta joka ei tuota mitään uutta eikä tehosta toimintaa. Antamalla sääntökomitean jatkaa työtään ja kehittää nykyistä mallia, se rakentaa luottamuspääomaa, mutta asettaa organisaatiolle kovat kehittämishaasteet. Varmaan joku siinä päätöksenteon tuoksinassa oivaltaa, ettei jatkossa sääntö- ym. komiteoille kannata antaa parin kuukauden työhön kahden vuoden aikaa. Kyllä siinä verkkaisempikin huomaa, että aika ajoi sen projektin ohi.